Le iniziative per la salvaguardia della pace sono un mezzo mediante il quale la comunità internazionale può incoraggiare la nascita di una pace possibile in luoghi e situazioni nelle quali il conflitto minaccia di scoppiare o è stato recentemente tenuto a freno. Molto spesso, invece, esse vengono utilizzate per contribuire a consolidare quei fragili processi di pace che emergono nelle situazioni post belliche.
Le iniziative per la salvaguardia della pace vennero inizialmente sviluppate come un mezzo per risolvere il conflitto fra gli Stati schierando del personale militare disarmato, o munito di armamenti leggeri, proveniente da una serie di Paesi, sotto il comando delle Nazioni Unite, quale forza di interposizione fra le forze armate degli Stati precedentemente in guerra. Normalmente doveva essere stato concordato e attuato un cessate il fuoco, e i partecipanti al conflitto avrebbero dovuto acconsentire allo schieramento delle forze ONU. Questo stratagemma offriva alle parti in causa tempo e spazio per realizzare gli sforzi diplomatici volti ad affrontare le cause all’origine del conflitto.
Gli operatori di pace non combattevano il fuoco con il fuoco, piuttosto controllavano sul terreno che il cessate il fuoco venisse rispettato e riferivano in maniera imparziale in merito alla sua osservanza. La fine della Guerra Fredda accelerò un cambiamento sostanziale nelle operazioni di pace delle Nazioni Unite. In un nuovo spirito di cooperazione, infatti, vennero schierate delle nuove, ambiziose e più importanti missioni per il mantenimento della pace che potessero contribuire a realizzare degli accordi di pace di vasta portata sottoscritti fra gli ex protagonisti di guerre civili.
Decine di migliaia di operatori di pace militari, di polizia e civili, vennero di conseguenza incaricati di occuparsi delle cause e dei risultati delle guerre all’interno degli Stati, anziché di quelle fra gli Stati. Gli operatori di pace divennero parte degli sforzi internazionali per ricostruire gli Stati danneggiati dai conflitti, e per appoggiare elezioni e referendum liberi e legali.
I compiti delle operazioni per il mantenimento della pace comprendevano la formazione e la ristrutturazione delle locali forze di polizia, lo sminamento, lo svolgimento delle elezioni, il facilitare il ritorno dei rifugiati, il controllo del rispetto dei diritti umani, la supervisione delle strutture di governo, la smobilitazione e il reintegro degli ex combattenti e la promozione di istituzioni democratiche e di uno sviluppo economico sostenibili. Per tenere il passo con la crescente dimensione e complessità delle operazioni per il mantenimento della pace venne, di conseguenza, costituito un Dipartimento delle Nazioni Unite per le Operazioni per il Mantenimento della Pace.
Nel complesso, le prime operazioni multidimensionali ebbero un notevole successo. In Cambogia gli operatori di pace organizzarono delle elezioni creando al tempo stesso un ambiente sicuro che permise al processo di pace di andare avanti. Questi primi successi potrebbero in parte aver condotto a una valutazione eccessivamente ottimistica di quello che le operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace potevano portare a termine. Mentre le missioni di pace erano in corso di svolgimento, il Consiglio di Sicurezza dell’Onu inviò operatori di pace in zone di guerra nelle quali non erano assicurati né il cessate il fuoco, né tanto meno il consenso di tutte le parti in conflitto. A questi operatori di pace venivano attribuiti degli ampi mandati senza il potenziale umano necessario per attuarli. Alcuni di questi sforzi fallirono drammaticamente e furono forieri di enormi disastri nel modo. Il Segretario Generale Kofi Annan chiese ad un comitato di esperti internazionali di analizzare le operazioni di pace dell’ONU e di identificare dove e quando le operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace avrebbero potuto essere più efficaci e in quale modo esse avrebbero potuto essere migliorate.
Il Rapporto del Comitato sulle Operazioni di Pace dell’ONU offriva alcuni chiari pareri in merito a quali condizioni era necessario che esistessero affinché le operazioni per il mantenimento della pace avessero un’opportunità di successo. Queste comprendevano: un mandato chiaro e specifico, il consenso all’operazione da parte delle fazioni in conflitto e risorse adeguate a partire da personale professionale e adeguato per arrivare ad attrezzature e finanziamenti. A seguito di tale rapporto, tanto il Segretariato delle Nazioni Unite quanto gli Stati Membri dell’ONU ebbero a lavorare duramente per garantire che essi avessero una migliore comprensione delle necessità in termini politici e di risorse delle operazioni di pace, e con una molteplicità di iniziative si è migliorata la capacità delle operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace.
La base logistica del DPKO a Brindisi (Italia), insieme a una capacità di formazione continua, ha inoltre assicurato alle Nazioni Unite una nuova capacità di risposta rapida ed inoltre è stato richiesto e ottenuto dagli Stati Membri un maggior supporto finanziario, politico e materiale. Nonostante le operazioni per il mantenimento della pace non vengano specificamente menzionate all’interno dello Statuto delle Nazioni Unite, lo Statuto attribuisce al Consiglio di Sicurezza dell’ONU una responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Il Consiglio, perciò, normalmente istituisce e definisce le missioni per il mantenimento della pace e le c.d. regole d’ingaggio. Assolve a questo compito fornendo alla missione un mandato.
Per istituire una nuova missione per il mantenimento della pace, o per modificarne il mandato, oppure per consolidare quello di una missione già esistente, è necessario che votino a favore nove dei quindici Stati Membri del Consiglio di Sicurezza. Tuttavia, se uno qualsiasi dei cinque Membri permanenti Cina, Francia, Federazione Russa, Regno Unito o Stati Uniti vota contro la proposta, questa viene respinta in quanto questi cinque Stati hanno il c.d. diritto di veto. Una volta che il Consiglio di Sicurezza attribuisce il mandato per una operazione per il mantenimento della pace, il Segretario Generale dirige e gestisce le missioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace e riferisce al Consiglio in merito ai progressi di una missione. La maggior parte delle missioni più grandi vengono guidate da un Rappresentante Speciale del Segretario Generale, e supportate dal DPKO. Tramite questo dipartimento, il Segretario Generale formula, inoltre, direttive politiche e procedure per le operazioni per il mantenimento della pace, avanza raccomandazioni in merito all’istituzione di nuove missioni e circa il funzionamento delle operazioni in corso di svolgimento.
Solamente i soldati con maggiore anzianità di servizio che prestano la propria opera nelle missioni delle Nazioni Unite vengono impiegati direttamente dall’ONU, di solito su assegnazione provvisoria dalle loro forze armate nazionali. Il grosso delle truppe rimane invece sotto il controllo finale dei rispettivi Governi, e partecipa alle operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace in base a condizioni che vengono attentamente negoziate da tali governi (c.d. regole d’ingaggio). I soldati che partecipano alle operazioni per il mantenimento della pace vengono pagati dai propri Governi in conformità al proprio grado ed alla scala retributiva nazionale. I Paesi che offrono volontariamente personale militare alle operazioni per il mantenimento della pace vengono rimborsati dall’ONU secondo un tasso fisso superiore a 1.000 dollari USA mensili per soldato. L’ONU rimborsa inoltre i Paesi per gli equipaggiamenti da essi forniti ma, spesso, i rimborsi vengono differiti a causa delle carenze di fondi dovute ai mancati versamenti dei contributi da parte degli Stati Membri. I poliziotti civili ed il restante personale civile vengono, invece, retribuiti attingendo al bilancio per le operazioni per il mantenimento della pace stabilito per l’occasione. Lo Statuto delle Nazioni Unite esige come condizione essenziale che tutti gli Stati Membri dell’ONU debbano mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza le forze armate e le strutture necessarie per assicurare il mantenimento della pace e della sicurezza nel mondo intero.
A partire dal 1948, di conseguenza, quasi 130 nazioni hanno contribuito, per il passato, alle operazioni di pace con proprio personale militare e polizia civile. Nonostante 89 Stati Membri contribuiscano alle attuali operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace, l’apporto più consistente, sotto forma di truppe viene fornito da un gruppo preponderante di Paesi in via di sviluppo. Rilevando una riluttanza delle nazioni industrializzate a impegnare i propri soldati nelle missioni dell’ONU per il mantenimento della pace, nel marzo 2003 Jean-Marie Guéhenno, Sottosegretario Generale per le operazioni per il mantenimento della pace, ha ricordato agli Stati Membri che la fornitura di personale militare e di polizia ben equipaggiato, ben addestrato e disciplinato costituisce una responsabilità collettiva degli Stati Membri. Non si dovrebbe e non ci si deve attendere che i Paesi del Sud si sobbarchino da soli questo fardello. Sempre ai sensi dello Statuto delle Nazioni Unite, tutti gli Stati Membri concordano di fornire forze armate per l’obiettivo di preservare la pace e la sicurezza internazionali: le operazioni per il mantenimento della pace costituiscono una responsabilità collettiva. La creazione delle operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace rappresenta uno degli strumenti specifici ed unici che sono a disposizione della Comunità internazionale per contribuire a risolvere i conflitti internazionali, e per evitare che, laddo ve esistano le condizioni per il loro successo, le guerre intestine destabilizzino le Regioni.
Le operazioni per il mantenimento della pace guidate dall’ONU che si contrappongono a quelle condotte da coalizioni ad hoc presentano il netto vantaggio di incorporare un meccanismo per i loro costi finanziari, di materiale e di personale, che debbono essere condivisi globalmente. Occorre far presente che il fabbisogno temporale necessario allo spiegamento delle risorse iniziali necessarie alle nuove missioni è stato drasticamente ridotto grazie alla capacità di risposta rapida del DPKO. I costi delle operazioni per il mantenimento della pace sono molto ridotti se vengono comparati con i costi del conflitto e il suo contributo in vite e proprietà. Nell’ottobre dell’anno 2000, il Consiglio di Sicurezza espresse, con la risoluzione n° 1325, la propria volontà di incorporare una prospettiva di genere all’interno delle operazioni per il mantenimento della pace, e sollecitò che una componente di genere venisse istituita in tutte le missioni di pace. Uffici di genere sono stati conseguentemente inclusi all’interno delle più importanti missioni di pace multidimensionali e dei punti focali di genere all’interno di quelle più piccole. In aggiunta, dalle missioni sono state direttamente assunte delle misure appropriate per il mantenimento della pace, così da favorire un equilibrio di genere all’interno delle locali forze di polizia anche per lavorare con le forze di polizia specializzate su questioni relative alla violenza domestica ed alla tratta di donne e ragazze.
La necessità di incrementare la partecipazione delle donne a tutti i livelli delle operazioni di pace, sia fra il personale internazionale che fra quello locale, e in particolar modo ai quelli decisionali più elevati, rimane comunque una preoccupazione prioritaria. Il primo Rappresentante Speciale del Segretario Generale di sesso femminile è stato nominato nel 1992 nella missione ONU in Angola. Il Segretario Generale ha invitato gli Stati Membri a incrementare il reclutamento delle donne quali osservatori militari, soldati per le operazioni di mantenimento della pace e poliziotti civili. In aggiunta alle sue responsabilità interne attinenti a legge e ordine, la polizia del Paese può adesso partecipare pienamente alla lotta Regionale ed internazionale contro il crimine organizzato ed il terrorismo. Il Servizio Statale di Confine, di nuova creazione, ha diminuito il flusso di migranti illegali, contribuito a scoraggiare il traffico di narcotici ed esseri umani e ridotto il contrabbando. A Timor Est l’ONU venne fatta intervenire per guidare la popolazione verso la condizione di Stato, immediatamente dopo che un referendum sull’indipendenza aveva determinato un’esplosione di violenza che aveva devastato i servizi e le infrastrutture pubbliche.
Le Nazioni Unite istituirono un’amministrazione efficace, misero i rifugiati nella condizione di ritornare, contribuirono a sviluppare i servizi civili e sociali, assicurarono il coordinamento e la distribuzione dell’assistenza umanitaria, supportarono la formazione di capacità per l’autogoverno e contribuirono a creare le condizioni per uno sviluppo sostenibile. Determinati fattori sono essenziali per il successo di una operazione delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace. Prima di prescrivere una operazione per il mantenimento della pace come cura, la comunità internazionale deve aver correttamente diagnosticato il problema. Una maggioranza o tutti i partecipanti al conflitto debbono inoltre desiderare di interrompere i combattimenti: deve esserci una pace da mantenere. Tutti i più importanti partecipanti al conflitto debbono quindi acconsentire al ruolo delle Nazioni Unite nell’aiutarli a risolvere la loro controversia. I Membri del Consiglio di Sicurezza, dal canto loro, debbono mettersi d’accordo sul risultato desiderato dall’operazione nonché in merito ad un mandato chiaro e raggiungibile. Lo schieramento sul terreno, infine, deve essere veloce. Le operazioni per il mantenimento della pace devono essere parte di una strategia complessiva per contribuire a risolvere un conflitto, il che necessita di una miriade di sforzi politici, economici, di sviluppo, attinenti ai diritti umani e umanitari, che debbono essere realizzati contemporaneamente.
Attenzione politica ed economica deve essere prestata all’intera Regione interessata in modo tale che i progressi ottenuti nel raggiungere la pace in una determinata Nazione non vengano inficiati dai problemi del confinante. La Comunità internazionale deve essere preparata a portare a termine quello che si è prefisso. Una pace reale richiede tempo, costruire delle capacità nazionali richiede tempo, ricreare un clima di fiducia richiede tempo. Gli operatori internazionali di pace, lavorando con o per le Nazioni Unite, devono assolvere ai compiti affidati loro dagli Stati Membri con professionalità, competenza e integrità. Gli operatori di pace dell’ONU continueranno ad aiutare i partecipanti ad un conflitto a raggiungere una pace sostenibile e, nei periodi successivi ad una guerra, ad aiutare le Società a ricostruire, dal momento che essi concretizzano dei mandati autorizzati dal Consiglio di Sicurezza. Il Segretario Generale delle Nazioni Unite, come ha fatto prima del conflitto in Iraq, ha richiesto l’unanimità del Consiglio di Sicurezza in modo tale che la legittimazione e la volontà internazionale che solamente le Nazioni Unite possono adoperare per affrontare le crisi possano continuare ad essere messe al servizio della pace. Le Operazioni delle Nazioni Unite per il mantenimento della Pace hanno subito significativi cambiamenti nel corso del passato decennio. I costi delle operazioni, mostrando l’andamento del livello delle attività per il mantenimento della pace, sono anch’essi lievitati in maniera significativa durante gli anni novanta. L’ultimo decennio ha, inoltre, mostrato un significativo aumento per quanto riguarda il contributo di truppe da parte dei Paesi in via di sviluppo nell’ambito delle operazioni di pace delle Nazioni Unite. Il tutto ha posto in evidenza che la vera “fabbrica” infinita non è quella relativa al mantenimento e alla ristrutturazione dell’arcibasilica di San Pietro in Roma, ma la vera azione che non dovrebbe fermarsi mai è quella legata alla costruzione ed al mantenimento della serenità derivante dallo Status di Pace. Molto probabilmente fu questa la riflessione che portò Monsignor Viktor Busà, unitamente ad altri, a fondare il Parlamento Mondiale per la Sicurezza e la Pace.
